经过多年的发展，我国已成为金融大国，各类非银行金融机构、理财子公司和金融实物资产投资公司以及新型农村金融机构快速崛起，成为中国金融服务体系的重要组成部分。2020年我国银行业金融机构数量已达到4593家，仅次于美国银行业家数（5156家）。企业集团财务公司、信托公司、金融租赁公司、汽车金融公司等为代表的各类非银行金融机构迅速增加，由2015年的395家增加至2020年的455家，理财子公司和金融实物资产投资公司实现“从无到有”的发展，2023年10月末，理财子公司数量更是增加至31家，相比2019年增加了11家（表）金融实物资产投资公司已达到5家。

  相比金融总量问题，当前金融结构不均衡、金融供给质效有待提升成为更明显问题，这既表现为资金结构的“过重”“过旧”（主要偏向传统制造业），也表现金融市场结构的“失衡”（间接融资规模偏大而直接融资发展不足），还表现为金融组织架构的差异性不足、专业化程度不强。一是政策性金融的内涵与外延发生明显的变化。目前，政策性银行现在面临的市场环境、任务和经营条件，都已发生了很大变化，许多原有政策性业务实际上已逐步成为商业性业务。经济高水平发展背景下，政策性金融的业务领域及发展方式应有新的调整，需要在基础设施建设、乡村振兴、国际合作、重大关键产业转型等重大时代使命方面实现新突破。二是大、中、小金融机构同质性强、差异化不足。国有金融机构大而不强。中小金融机构服务对象、金融理财产品、服务模式高度雷同，跨区域经营现象突出。三是个别大型财务公司、金融资产管理公司、金融控股公司等偏离主业、无序发展，风险隐患不断增多。四是个别金融机构野蛮生长、无序扩张。造成金融机构乱象增多的原因较多，包括前期市场准入过度宽松，股东结构混乱、公司治理机制不健全，金融监督管理没有跟上市场变化等。

  针对以上问题，本次金融工作会议提出“完善机构定位”。其中，“大型金融机构要做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石”，这是首次对大型金融机构的功能及定位做了明确。过去一段时间，各界对大型金融机构定位有过一些争论，部分观点认为，银行集中度升高会导致银行过于垄断，提高实体经济融资成本，进而造成“大而不能倒”问题。另一部分观点则认为大型金融机构具有综合化和国际化优势，通过在境内外市场、非银行板块配置金融资源，可有效分散金融风险，并有助于提升监管效率。从我国实践来看，近年来我国大型商业银行资产集中度大幅度降低，其占银行资产的比重由2008年的51%降至2018年末的35.5%，我国商业银行已充分竞争（表1）。事实上，与荷兰（87%）、法国（81%）、日本（49%）、英国（49%）及美国（43%）相比，当前我国大型商业银行资产集中度已明显偏低(图1）。这要求我们跳出一些西方的人表示“中国银行业是垄断行业”的非正确认识，从市场实践、中国国情去重新理解和认识中国大型商业银行的功能作用及改革方向。

  特别有必要注意一下的，与其他几个国家不同，我国大型银行在推动宏观逆周期政策的落实及维护金融稳定方面发挥了及其重要的作用。例如。2020年疫情暴发以来，大型商业银行信贷投放力度显著增大，其占银行业资产的比重回升至2023年9月末的41.6%。本次金融工作会议对大型金融机构定位的定调表明，我国银行业改革与发展应与我国银行业独特的组织架构、治理体系、竞争格局相适应，旨在走中国特色的银行业改革发展之路，这是重大的理论和实践创新。

  会议还提出，“严格中小金融机构准入标准和监督管理要求，立足当地开展特色化经营”，这对中小金融机构的准入范围和营业范围做了进一步明确。事实上，过去一段时间以来，一些中小金融机构过度追求规模扩张，偏离了服务中小企业的初心。再加之个别中小银行治理体系和内控体系不够健全，中小银行风险事件呈多发态势。人民银行发布的《中国金融稳定报告2023》显示，2022年四季度共有3994家银行机构参与风险评级，8-D级的高风险金融机构共计346家，大多分布在在农村中小金融机构。

  中央金融工作会议关于金融机构改革的最新表述，将对银行业机构产生重要影响。一方面，大型金融机构迎来政策支持的机遇期，但也代表着要有更高的政治站位和更大的社会责任，需要在普惠金融、绿色金融等金融服务实体经济薄弱环节方面做出更多努力。另一方面，中小金融机构也将在特色经营、规范发展迎来新的契机。

  未来，应进一步梳理各金融机构的业务边界，切实打造多层次、广覆盖、有差异的金融体系，以实现差异发展和错位竞争。一是大型商业银行要发挥好金融支持实体经济“主力军”和金融风险防范“稳定器”作用，通过“做优”实现“做强”。大型商业银行要以增强服务实体经济能力为已任，加大对事关经济稳步的增长新动能领域的信贷投放，慢慢地加强金融服务的专业性。另一方面，政策上也要鼓励大型国有商业银行提高综合化经营程度，助力其提高对实体经济的支持能力。当前国际主要金融机构大多为混业经营，我国应在风险可控的前提下，鼓励大型国有银行提高综合化程度。二是强化属地经营，鼓励中小银行做精、做专，更好服务当地经济发展。

  强化中小银行属地经营原则，优化大中小银行分类方法，对符合监管导向的中小银行，统一实施更为简化和优惠的监管政策，例如，实施更优惠的存款准备金利率等。三是督促中小金融机构完善公司治理机制，优化股权结构。有效的治理体制是商业银行审慎经营的前提和基础，也是获得公众对金融体系信任、保障经济体系稳健运行的必要条件。中小金融机构乱象频发与大股东行为和公司治理机制不健全有关，应强化股东准入资质管理，同时加大对股权结构、投资主体的穿透，强化信息公开披露等。四是厘清政策性金融和商业性金融业务边界，推进政策性金融机构改革。政策性金融是实现国家战略、推动经济结构改善、促进产业转变发展方式与经济转型的重要手段，根据我们国家高水平质量的发展要求和国际环境变化，新时代我们国家要逐步厘清政策性金融边界，更好地发挥其在推进基建设施建设、乡村振兴、国际合作、重大关键产业转型中的支持作用，强化对政策性金融机构的差异化考核，快速推进“分类分账”考核改革。五是引导各类非银行金融机构做精主业，避免过度跨界。